反壟斷法修訂草案公開征求意見首次擬將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度入法

反壟斷法大修長(zhǎng)出“鋼牙利齒”

反壟斷法修訂無疑將會(huì)形成強(qiáng)大的“鯰魚效應(yīng)”，進(jìn)一步幫助市場(chǎng)主體有理有據(jù)地應(yīng)對(duì)壟斷之弊、重回有序公平自由競(jìng)爭(zhēng)的軌道，為陷入各種壟斷爭(zhēng)議盲區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展注入新的活力。

如果公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度最終入法，就會(huì)讓這件反壟斷“利器”亮出“牙齒”，有了威力，而不僅僅是作為一種政策倡導(dǎo)和政府官員的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。它將為今后政府的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為劃出“紅線”，是此次反壟斷法修改的最大亮點(diǎn)。

從網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等方面來增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)壟斷認(rèn)定的參考依據(jù)，這本身值得肯定，但是也須進(jìn)一步細(xì)化如何認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)等。

施行了近12年的反壟斷法終于在今年年初迎來了首次修改草案。

1月2日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)外正式公布了《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿），即日起至2020年1月31日向社會(huì)公開征求意見。

與現(xiàn)行反壟斷法相比，本次征求意見稿最為社會(huì)各界所關(guān)注的，就是首次擬將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫入法律規(guī)定，展現(xiàn)出我國(guó)要用競(jìng)爭(zhēng)政策代替產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)地位的決心，備受“詬病”的行政壟斷將無所遁形，法律業(yè)界對(duì)此非常期待。

此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的高速發(fā)展，反壟斷法也面臨新的挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)相關(guān)市場(chǎng)如何界定、市場(chǎng)支配地位如何認(rèn)定等棘手問題，此次征求意見稿都一一給予回應(yīng)。

采訪中，業(yè)內(nèi)法律專家認(rèn)為，此次征求意見稿體現(xiàn)的是“小修”思路，但仍然涉及很多問題，有不少亮點(diǎn)。在后續(xù)的立法程序中，征求意見稿中的很多內(nèi)容還會(huì)有相關(guān)變化。不過，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性法律——反壟斷法修訂無疑將會(huì)形成強(qiáng)大的“鯰魚效應(yīng)”，進(jìn)一步幫助市場(chǎng)主體有理有據(jù)地應(yīng)對(duì)壟斷之弊、重回有序公平自由競(jìng)爭(zhēng)的軌道，為正在陷入各種壟斷爭(zhēng)議盲區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展注入新的活力。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度入法

壓縮行政壟斷生存空間

反壟斷法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)性法律，而讓我國(guó)反壟斷法亮出“崢嶸”之色的“利器”之一則是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

長(zhǎng)久以來，行政壟斷一直是反壟斷執(zhí)法中繞不開的一個(gè)“坎”，也是業(yè)界詬病反壟斷法“牙齒不夠鋒利”的主要原由。

隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出臺(tái)，人們看到了解決行政壟斷這個(gè)“痼疾”的希望。

2016年6月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（業(yè)內(nèi)稱之為34號(hào)文），要求建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。

在國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的大力推進(jìn)下，公平競(jìng)爭(zhēng)制度在各地方政府逐步得到貫徹執(zhí)行。但作為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的政策文件，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的“威力”還不能完全釋放出來。

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員、上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王先林認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位以及作為其重要實(shí)現(xiàn)路徑的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，僅有政策文件的確認(rèn)是不夠的，還需要上升到法律的高度，得到具有穩(wěn)定性和權(quán)威性的法律的確認(rèn)和保障。

此次征求意見稿在法律層面，首次將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫入其中。根據(jù)征求意見稿規(guī)定，國(guó)家建立和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，規(guī)范政府行政行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組副組長(zhǎng)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授黃勇認(rèn)為，如果公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度最終入法，就會(huì)讓這件反壟斷“利器”亮出“牙齒”，有了威力，而不僅僅是作為一種政策倡導(dǎo)和政府官員的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。它將為今后政府的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為劃出“紅線”，是此次反壟斷法修改的最大亮點(diǎn)。

“可別小看這幾句話，這其實(shí)釋放了一個(gè)重大信號(hào)，就是從法律上明確競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)，我國(guó)各級(jí)政府部門習(xí)慣于用產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而競(jìng)爭(zhēng)政策一直處于弱勢(shì)地位。很多行政壟斷案件都是以產(chǎn)業(yè)政策為名來制定推行的。如果不對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策予以主導(dǎo)地位的法律定位確認(rèn)，那么行政壟斷處理起來還是非常困難的。”黃勇說。

隨著把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度“寫進(jìn)法律”，此次征求意見稿也同時(shí)加大了對(duì)于行政壟斷的打擊力度，通過賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“實(shí)權(quán)”，來提高對(duì)行政壟斷的執(zhí)法威懾力，從而極限壓縮行政壟斷的“生存空間”。

現(xiàn)行反壟斷法第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。詞條雖然意義重大，但是可操作性欠佳。

為此，征求意見稿規(guī)定：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

“草案修訂在‘行政機(jī)關(guān)’基礎(chǔ)上，還加入了‘法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織’的表述，指代性更加明確，更具實(shí)際操作意義。”中央民族大學(xué)法學(xué)院教授陳群峰分析說。

《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到，此次征求意見稿將此條修改為“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令改正”，還要求行政主體應(yīng)當(dāng)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成改正行為，并將有關(guān)改正情況書面報(bào)告反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時(shí)對(duì)于拒絕或阻礙反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)審查和調(diào)查的行政主體，意見稿規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向上級(jí)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)提出依法給予處分的建議。

對(duì)此修改，陳群峰非常肯定，認(rèn)為這些都使得反壟斷法在應(yīng)對(duì)行政壟斷時(shí)具有更大的“殺傷力”。

曾經(jīng)代理過我國(guó)首例行政壟斷行政訴訟的北京大成律師事務(wù)所律師魏士廩認(rèn)為，此次征求意見稿對(duì)于行政壟斷和公平競(jìng)爭(zhēng)審查之間的銜接關(guān)系還需進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。“如果行政機(jī)關(guān)不進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查怎么辦？相關(guān)當(dāng)事人是否可以起訴或提起復(fù)議？”

互聯(lián)網(wǎng)反壟斷難點(diǎn)多多

明確相關(guān)細(xì)則認(rèn)定壟斷

近年來，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，也給反壟斷帶來了新的挑戰(zhàn)。特別是近兩年發(fā)生在“電商大戰(zhàn)”領(lǐng)域內(nèi)的“二選一”問題，更是將互聯(lián)網(wǎng)壟斷難題推向了高潮。之前天貓向格蘭仕提出要求，必須在拼多多和天貓上“二選一”，致使2019年11月格蘭仕起訴了天貓。為此引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為如何認(rèn)定”的廣泛討論。

據(jù)陳群峰介紹，互聯(lián)網(wǎng)公司濫用市場(chǎng)支配地位的形式完全不同于傳統(tǒng)公司，根據(jù)現(xiàn)行反壟斷法第十八、十九條關(guān)于“市場(chǎng)支配地位”的定義，對(duì)于電商行業(yè)以“二選一”為代表等限制交易的行為，就難以認(rèn)定為壟斷，這給互聯(lián)網(wǎng)反壟斷帶來了法律適用困難。

“新增互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位認(rèn)定依據(jù)”成為此次征求意見稿的另一大亮點(diǎn)。

根據(jù)征求意見稿第二十一條，在認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，增加了“認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素”的條款。

對(duì)此，魏士廩提出，從網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等方面來增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)壟斷認(rèn)定的參考依據(jù)，這本身值得肯定，但是也得進(jìn)一步細(xì)化“如何認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)”等，比如“微信的月活用戶已經(jīng)突破了11億，是否在即時(shí)通訊市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位？”這就需要跨領(lǐng)域?qū)W科，比如經(jīng)濟(jì)學(xué)等，共同完成。因此，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為的認(rèn)定決不僅僅是反壟斷法一家的事情。

王先林稱，電商平臺(tái)的“二選一”之爭(zhēng)由來已久，近年來呈現(xiàn)出從特定的集中促銷期間向常態(tài)化發(fā)展、從小規(guī)模向大規(guī)模發(fā)展、從公開向隱蔽發(fā)展的明顯特點(diǎn)。愈演愈烈的“二選一”現(xiàn)象的危害也日益顯現(xiàn)。

王先林認(rèn)為，在電子商務(wù)發(fā)展的早期，這種現(xiàn)象還不是很普遍，其弊端也看得不是很清楚的情況下，包容審慎監(jiān)管的態(tài)度還可理解。但是，在其越來越普遍、危害也越來越大的情況下，特別是2019年8月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)就需要依法公正監(jiān)管，防止濫用技術(shù)手段或者其他的優(yōu)勢(shì)地位把競(jìng)爭(zhēng)者不公平地排擠出去，以保護(hù)平臺(tái)相關(guān)市場(chǎng)主體公平參與競(jìng)爭(zhēng)。

這次的征求意見稿第二十一條第二款“認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素”，與電子商務(wù)法第二十二條的規(guī)定“電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者因其技術(shù)優(yōu)勢(shì)、用戶數(shù)量、對(duì)相關(guān)行業(yè)的控制能力以及其他經(jīng)營(yíng)者對(duì)該電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者在交易上的依賴程度等因素而具有市場(chǎng)支配地位的，不得濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，相互配合和銜接，有利于在特定情況下利用反壟斷法中的禁止濫用市場(chǎng)支配地位制度來規(guī)范這類行為。

增加反壟斷執(zhí)法處罰金

規(guī)定達(dá)成壟斷協(xié)議情形

提高反壟斷執(zhí)法處罰金額也是此次征求意見稿的一大亮點(diǎn)。

按照現(xiàn)行法，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可對(duì)達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議的沒收違法所得并處以上一年度銷售額1%至10%以下的罰款，對(duì)于上一年度沒有銷售額的經(jīng)營(yíng)者或者尚未實(shí)施所達(dá)成壟斷協(xié)議的，可處以50萬元以下罰款。

征求意見稿擬修改為，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可對(duì)達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議的沒收違法所得并處以上一年度銷售額1%至10%以下的罰款，對(duì)于上一年度沒有銷售額的經(jīng)營(yíng)者或者尚未實(shí)施所達(dá)成壟斷協(xié)議的，可處以5000萬元以下罰款。

此外，行業(yè)協(xié)會(huì)組織經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的，由以往50萬元以下罰款擬修改為處以500萬元以下的罰款。

除了提高壟斷協(xié)議的處罰力度，對(duì)于違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的處罰金額也提高了?？商幰陨弦荒赇N售額10%以下的罰款。

此外，征求意見稿擬規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)申報(bào)批準(zhǔn)就實(shí)施集中的處以上一年銷售額10%以下的罰款，這一處罰力度要遠(yuǎn)超過現(xiàn)行法的懲罰力度。此外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可根據(jù)實(shí)施集中的具體情形責(zé)令停止集中，附加條件減少集中的影響或者令其恢復(fù)至集中前狀態(tài)。

魏士廩認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在過去的十年里高速增長(zhǎng)，而目前對(duì)于經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額設(shè)定的營(yíng)業(yè)額門檻發(fā)布于2008年，金額不高。經(jīng)濟(jì)體量較大的企業(yè)，其所涉交易容易觸發(fā)申報(bào)義務(wù)，導(dǎo)致交易時(shí)間較長(zhǎng)，交易成本較高，常有抱怨。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適時(shí)調(diào)整申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)有助于增加市場(chǎng)活力。

此外，征求意見稿對(duì)壟斷協(xié)議方面的內(nèi)容也做了必要的調(diào)整。

在實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜性，壟斷協(xié)議的情況紛繁多樣，有時(shí)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的某些協(xié)議雖然在一定程度上具有排除競(jìng)爭(zhēng)的效果，但是如果經(jīng)營(yíng)者為減少交易成本提高效率而為，從整體上無損競(jìng)爭(zhēng)，反壟斷法對(duì)其的規(guī)制不是認(rèn)定其當(dāng)然違法，而適用合理原則予以具體分析。因此，此次征求意見稿除了列舉禁止經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議情形之外，還規(guī)定了適用除外的情形：如果經(jīng)營(yíng)者能夠證明所達(dá)成的壟斷協(xié)議屬于“為改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品的”“為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會(huì)公共利益的”“因經(jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的”等情形的，不適用于上述規(guī)定。

“這種變化體現(xiàn)了反壟斷法對(duì)科技創(chuàng)新行為的寬容與鼓勵(lì)、對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化、對(duì)效率的肯定。同時(shí)，一個(gè)好的規(guī)則雖要兼顧效率，但也不能有違公平，作為禁止經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議情形之例外，也需要有非常嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。”陳群峰說。